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2016 - 03 02

“十三五”煤層氣需要啥政策

日期: 2016-03-02
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煤層氣是可以改善煤礦安全、減少溫室氣體排放、增加綠色低碳能源、帶動經濟社會發展、促進社會就業的新興產業。全面實踐“創新、協調、綠色、開放、共享”發展新理念,“十三五”煤層氣開發利用需要不斷創新的配套政策。

全面實施市場化政策

煤層氣是較早實行市場化的能源領域,國務院、國家發改委多次出台政策和文件明確煤層氣要實行市場化政策,由供需雙方協商確定銷售量和銷售價格。十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”是改革開放和經濟社會發展理論的重大突破。國際、國內經驗均表明,按照十八屆三中全會精神,全面實行市場化政策有利於激發煤層氣產業發展活力。但是,在山西晉城市一些地方,當地政府或相關部門出台文件、規定或會議紀要,為煤層氣企業規定用戶、限定最低供氣量的做法時有發生。因此,糾正規定煤層氣用戶和用量的做法十分重要。

此外,還需全面實行煤層氣市場定價。國務院辦公廳關於進一步加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽採利用的意見(國辦發[2013]93號)提出一些列煤層氣鼓勵政策,其中包括市場定價。若從本地區、本單位利益出發,限定或變相限定煤層氣銷售價格,嚴重影響了煤層氣投資積極性。嚴格落實煤層氣市場定價機制,定期組織開展價格專項督查,嚴肅查處地方政府不當乾預價格行為十分重要,更為重要的是國家發改委價格管理部門要採取務實的督查行動。

除糾正規定煤層氣用戶和用量的做法、全面實施市場定價外,合理、公平的管道輸送價格,是減少甚至消除煤層氣放空的有效政策手段,因此需要認真執行管道輸送價格政策。國際上煤層氣和天然氣市場化程度很高的國家,均對管道輸送價格進行監管和控制。我國關於管道輸送價格管理制度較為完善,執行情況總體較好。但煤層氣管道輸送價格較為混亂,在煤層氣管道輸送領域,價格政策成為廢紙,既造成重大經濟損失,又導致放空數量的增加。在組織煤層氣價格督查的同時,應同步組織煤層氣管道輸送價格督查。

嚴格控制排放

巴黎氣候大會取得了歷史性成果,減排成為十分重要的艱鉅任務,煤層氣未來發展也需減少放空總量。 2015年煤層氣放空量約93.07億立方米,放空煤層氣量佔統計產量的比例高達54.43%。控制和減少放空有多種政策選項:一是將煤層氣利用量按照綜合利用能源進行統計,不計入地區能源消費總量。二是鼓勵煤礦瓦斯利用與發電的結合,高濃度瓦斯發電,低濃度瓦斯低溫氧化供熱,過低濃度瓦斯和乏風用於燃煤電廠助燃。三是鼓勵煤層氣企業加強地面設施建設,利用設施與開發井同步投產,密閉生產、密閉輸送。四是設計放空考核控制指標,嚴格進行考核。

與此同時,還要嚴禁直接排空。多項研究表明,煤層氣的溫室氣體效應約是二氧化碳的21倍。將1立方米煤層氣點燃火炬或低溫氧化後再放空,相當於減排二氧化碳約20立方米。由於認識程度、重視程度不夠和生產管理鬆散等原因,在煤層氣生產、集輸、處理、輸送到利用的過程中,直接排放現象較為普遍。因此要通過嚴格檢查放空設施,採取可靠的放空火炬點火措施,執行嚴格的工作制度,徹底消滅煤層氣直接排空。

提高現有稅收政策落實程度

國家對煤層氣增值稅實行減免政策,在實踐上實行“先徵後退”。但是,在實際工作中,一些地方政府從本位出發,變相截留應返還的增值稅,其中縣級分成部分實際上很難返還,即使返還,很可能以其他方式要回去。應參照煤層氣設備進口環節增值稅徵管辦法,對煤層氣銷售環節增值稅實行“即徵即退”,才能全面落實增值稅減免對煤層氣開發利用的鼓勵作用。

退稅部分免徵所得稅也尤為重要。退還的增值稅形成的企業收入,計徵企業所得稅弱化了增值稅減免政策對煤層氣的扶持作用。綠色發展是煤層氣“十三五”的新理念,採取適當措施,讓退給煤層氣企業的增值稅足額轉化為煤層氣勘探、開發、生產投入要素,對發展煤層氣綠色能源將發揮新的激勵作用。

適當增加財政補貼質量

提高煤層氣財政補貼標準問題已經醞釀並討論多年。國家相關部門、專家開展了大量的調查研究,中聯公司在政策研究上開展了卓有成效的工作。 2013年9月22日出台的國務院辦公廳93號文明確提出要提高煤層氣財政補貼標準。從支持煤層氣行業全面實現盈利、至少微利的角度,煤層氣財政補貼標準可能需要提高到2元/立方米甚至更高;從支持煤層氣行業總體盈利角度,煤層氣財政補貼標準可能需要提高到0.80元/立方米;從支持煤層氣行業大多數企業實現盈利的角度,煤層氣財政補貼標準可能需要提高到0.60元/立方米。 “十三五”期間,經濟社會發展需要財政支持的領域很多,煤層氣財政補貼標準分步實施,或先提高到0.50元/立方米,條件成熟時逐步達標,也是十分可行的安排。

此外,現行的實際工作中,煤層氣企業收到的財政補貼,需要計徵企業所得稅。國家能源局、中聯公司、相關機構、專家多次研究提出,煤層氣財政補貼應直接免徵企業所得稅,提高財政補貼政策的含金量,足額發揮財政補貼扶持作用,支持煤層氣企業增強內生籌資能力,為增加煤層氣勘探、開發投資創造條件。

值得注意的是,適當增加財政補貼同時需嚴厲打擊煤層氣騙補騙稅行為。煤層氣財政補貼和增值稅減免政策實施多年,涉及煤層氣開發、生產、液化、輸送、利用等多個環節。在提高煤層氣財政補貼標準的同時,要開展煤層氣財政補貼政策督查工作,嚴防煤層氣銷量造假、騙取財政補貼、增值稅返還現象發生。一經發現騙補騙稅現象,立即採取有效措施嚴肅處理,維護財政、稅收政策的嚴肅性,發揮財政政策對煤層氣開發利用的精準扶持作用。

加強技術創新支持力度

勘探開發過程,就是煤層氣科學技術創新過程,是產業的突出特點。 “十一五”、“十二五”重大科技專項為煤層氣創新發展發揮了極其重要的積極作用。 “十三五”期間,增加對煤層氣領域研究項目、研究經費投入應成為科技政策的基本方向。要適當增加煤層氣技術創新支持力度,讓勘探開發工作與科學技術創新一體化。

在國土資源部、國家能源局的有效組織下,“十二五”期間煤層氣標準、規范建設取得了重要進展。面向《煤層氣勘探開發行動計劃》確定的戰略目標,對比天然氣標準規範水平,加快、加強煤層氣標準、規范建設仍是十分突出的重要任務。

根據國務院深化油氣行業改革的基本政策,包括煤層氣在內的油氣行業,已完成了多項重大改革的探索或實驗。頁岩氣探礦權招標,新疆石油天然氣區塊招標,煤層氣區塊將引入競爭性方式,原來不開展油氣業務的各行各業,紛紛積極參與油氣投資,在業務投資領域形成了一批新興油氣企業、新興煤層氣企業。但是這些新興油氣企業或新興煤層氣企業,很少有機會參加大型油氣田及煤層氣開發重大科技專項,很少有機會推選儲量評審專家、煤層氣標準委員會委員。 “十三五”期間,應從煤層氣、石油天然氣行業新格局出發,採取多項措施,使新興油氣企業有機會為煤層氣、頁岩氣、石油天然氣技術創新發揮更大作用。

非公有製企業在煤層氣產業目前較為活躍,不僅體現在直接投資煤層氣勘探開發業務、投資煤層氣液化業務,還體現在經營煤層氣輸配銷售、從事煤層氣工程技術服務等方面,因此要發揮非公有製企業在煤層氣技術創新中的作用。 “十三五”期間,要採取適當措施,鼓勵、引入涉及煤層氣業務的非公有製企業為煤層氣技術創新多做工作,將對煤層氣理論、技術創新發揮重要作用。

(作者係民建北京市委理論委員會委員)


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